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人事劳动两部门合并 政策法规如何对接
在此次国务院机构改革中，由原人事部和原劳动和社会保障部合并组建成的人力资源和社会保障部业已挂牌。不过，据了解，各地方的人事局和劳动局尚未合并。
对于两部门合并所面临的困难，人力资源和社会保障部的相关人员态度乐观，因为“原人事部和原劳动和社会保障部最初就是同一个部门，并且业务本身内在联系紧密，相互间也有多方面的融合，因此整合难度并不太大，原有相关部门的职能调整会相对比较容易”。
但有关专家表示，两部门职能的合并在现有形势下还需要一个过程，特别是相关法律法规的整合、调整，还有一些细节问题需要予以特别关注。
立法整合人才市场和劳动力市场
一个新毕业的大学生现在找工作，在不同的地方，可能面临着截然不同的程序：
在海南省，大学生需要带着派遣证及相关证件先到海南省大中专毕业生就业指导中心报到，办理人事关系的转接或干部身份的认定和保留，然后可以到海南省人才劳动力市场自主择业，这个市场汇集了机关事业单位和企业大量的招聘信息。如果应聘到企业工作，只需跟企业签订劳动合同。
之所以如此便捷，是因为早在1993年，海南省的人才市场和劳动力市场就合二为一了。
而在那些人才市场和劳动力市场并存的地区，大学生找工作的流程却是这样的：
大学生如在人才市场择业并落实就业岗位后，由人才服务中心帮他办理就业手续、干部身份的认定和保留等一系列手续。如果跟企业签订了劳动合同，如有需要还要去劳动部门做劳动合同鉴证，此后的缴纳社会保险等手续也要去劳动部门办理。如果某个大学生毕业时暂时没找到工作，还需要去劳动部门办理失业登记手续。大学生需要在两个市场间跑来跑去。
现状
市场不统一造成资源浪费
“人力资源市场不统一不仅给求职者带来了不便，两个部门的重复设置、各自为政也造成了资源浪费。”中国政法大学政治与公共管理学院教授刘俊生说。
2000年12月，原劳动和社会保障部出台了《劳动力市场管理规定》。2001年9月，原人事部和国家工商总局又共同出台了《人才市场管理规定》。“这两个规定的内容相似，只不过一个是从劳动部门、一个是从人事部门的角度出发来进行规定的。”劳动法专家左祥琦说。
据了解，人才市场管辖的民营人才中介服务机构或劳动力市场管辖的民营职业介绍机构都属于特殊行业，需要有关部门的前置审批，而这两个前置审批程序是由人事部门和劳动部门分别来做的。
“实际上，人事劳动两个部门这种职能交叉的结果，客观上也给一些黑职介提供了一定的生存空间。比如一些没经过审批的黑职介，人事部门来查时就说是劳动部门批的。而劳动部门来查时，又说是人事部门批的。两个部门谁批都是合法的，但两个部门是不互通信息的。依法行政有一个管辖问题，不能互相干涉，这就形成了执法监管上的真空。”左祥琦说。
业内人士称，人才市场和劳动力市场这种各自为政的最终结果，一方面限制了人力资源市场的发展，一方面使得职位供求信息不畅通，最终影响到广大求职者的就业。
建议
整合立法需关注多个细节
两个市场的合并，最终需要统一的法律法规来规范，这也是人们最为关注的。今年早些时候，原人事部新闻发言人孔昌生曾向媒体透露，正会同有关方面起草人力资源市场条例。然而，目前有关这个条例尚没有更进一步的消息。
不过，一些资深法律专家对这一条例的制定，纷纷出谋划策。
一位专家指出，在起草这个条例时，首先应按照保障民生促进就业这一总的原则，解决以前两个部门立法标准不统一的问题，也就是《人才市场管理规定》、《劳动力市场管理规定》和《就业服务与就业管理规定》的统一问题。
比如《劳动力市场管理规定》规定，职业介绍机构分为非营利性职业介绍机构和营利性职业介绍机构。其中，非营利性职业介绍机构包括公共职业介绍机构和其他非营利性职业介绍机构。公共职业介绍机构，是指由各级劳动保障行政部门举办，承担公共就业服务职能的公益性服务机构。在《就业服务与就业管理规定》中，又对公共就业服务机构从事经营性职业中介活动向劳动者收取费用的行为做了惩罚性规定。而在《人才市场管理规定》中，并未对人事行政部门的营利行为作相应规定。
“整合人才市场和劳动力市场时在立法上应该没有太大障碍，主要是整合《人才市场管理规定》和《劳动力市场管理规定》两个部颁规章，内容包括求职、企业招聘、人力资源服务机构的设立等等。对政府办的职介机构一定会有很具体的规定，对市场化的营利性机构，可能有一个资质和基本条件的限制。”左祥琦说，另外，立法时可能会对公共就业服务部分做一些具体规定，包括在招聘过程中对就业歧视的限制等。
另一位专家则指出，立法时所要面对的主要问题并不是社会上的中介机构怎么管，那些机构的管理原则都很明确了，关键是政府所属的人才服务机构怎么改制。应当明确政府及其部门能否举办营利性职业介绍或人才中介机构，统一对民营中介机构的监管和执法。
“降低申办民营中介机构过高的资格限制也非常重要，准入门槛太高，使得很多民营中介机构进不来，客观上限制了人力资源市场的发展。”这位专家说。
“一个市场经济的国家，人力资源市场的繁荣应该依靠市场的力量，而不是政府机关亲自去办中介机构等其他事务。最终这个人力资源市场会随着企业的市场竞争行为而细化，会自发形成专门为大学生谋职的市场，也会有专门为企业家、专业技术人员谋职的市场等等。”刘俊生说，“目前，我国的人力资源市场并不繁荣，需要政府转变角色，大力培育和监管市场，尽量降低职介市场的准入标准，本着部门利益服从国家利益的原则制定相关的法律法规。”
左祥琦表示，人力资源市场条例的制定可能主要是统一标准和规范，未必能解决所有问题，关键是执行，两个市场能否彻底打破界限仍需观望。（刘宏）
尽快出台社会保险法统一社保制度
人力资源方面现存问题
人才市场和劳动力市场立法标准不统一如何对接
统一标准和规范彻底打破两个市场界限社会保障方面现存问题
两套管理体系造成社会保险制度不统一
如何对接
加速社会保险立法进程建全民一体社保
采访中，有人给记者讲了这样一件事：
一名职工退休了，他原来在事业单位工作，单位并没有为他们交养老保险，他在这个事业单位干了二十多年，后来调到了一个地方企业，开始随着企业交保险，几年之后他从企业退休了。他只交了几年的保险，但按规定他有二十多年的视同缴费年限，但他退休后每月却只领到几百元养老金，不到跟他同等条件在企业工作的人退休后养老金的二分之一。
专业人士分析说，这是因为现在的养老保险分为两块，一块是单位缴纳部分，一块是个人缴纳部分，这二十多年的“视同缴费”指的是单位缴纳部分视同，而他调动以前的个人账户是零。
据了解，个人账户是零，对养老金数额有很大影响，因为养老金由不同的部分组成，有几部分是与个人账户的数额相关的，个人账户累积太少就会导致他的养老金数额跟别人形成差距。
现状
社保制度不统一显失公平
有关人士介绍说，目前我国城镇职工是两套社会保障体系，一套是城镇机关、事业单位社会保障体系，一套是企业职工社会保障体系。两部门合并后，主要解决的是：城镇机关事业单位和企业职工之间社会保障不统一的问题。
伴随着事业单位的改革，事业单位正在从公费医疗以及中央财政拔款的退休金制度，逐步向企业缴费型的基本养老保险、基本医疗保险过渡，但是进展非常缓慢。
北京大学劳动法与社会保障法研究所副所长叶静漪认为，正因为事业单位和企业社会保险制度的不统一，人员的流动尤其是从事业单位向企业流动将会使个人遭受经济上的损失，这成为阻碍了人力资源流动的一个主要原因。
“另一方面，事业单位的社会保险与企业不统一，没有社会化，随着退休职工越来越多，事业单位自身的经济负担会越来越重，不利于自身的发展。在人才应用上也造成不适应的人不出去，有才能的人进不来的局面。”叶静漪说。
社会保障制度的不统一除了带来人力资源流动不畅和影响事业单位自身发展外，因社会保障水平差距过大而造成的社会公平的缺失也成为众人关注的焦点。
“以养老保险为例，企业职工和机关事业单位的差距一般在3至4倍，有些地方甚至能达到5至6倍，这个差距现在也成为一种社会不稳定因素。职工退休后往往会做横向和纵向的比较，那些原来在机关事业单位工作，后来响应国家号召到企业去的人，退休后和原来机关的同事一比，养老金差距五六倍，自然很不平衡。”中国人民大学劳动人事学院专家杨利雄说。
“社会保障制度的设计不仅要考虑到对经济发展的影响，还要考虑到社会稳定、社会安定团结的需要。从长远来看，更要考虑到人与社会的全面发展。一套完善、公平的社会保障制度，能够保证这个社会健康、持续、稳定地向前发展。”中国人民大学劳动人事学院副教授韩克庆说。
建议
统一事业单位社会保险制度
“原人事部与原劳动和社会保障部的两套管理体系是造成社会保险制度不统一的一个原因。而两部门合并带来的一个最直接的好处是，将会推动企事业单位社会保险制度的统一。”叶静漪说。
记者了解到，我国的社会保障是一个大概念，包括社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚4部分。目前社会保险工作主要在新组建的人力资源和社会保障部，社会救助、社会福利和社会优抚仍然由民政部管理。社会保险又分为养老、医疗、失业、工伤和生育5大险种。
“从国务院有关养老、医疗、失业保险制度的文件看，都希望事业单位参加，但因为管理体制没有理顺，很多事业单位并没有完全向社会保险转变，社会保险费的缴纳不到位，特别是医疗保险，基本上很多单位还是在原来的体制内，由各单位来承担，还没有社会化，使医疗保险制度的进程或多或少受到一些影响。”叶静漪说。
据了解，在国务院出台的法规中明确注明适用事业单位的保险只有两个，分别为1998年的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》和1999年的《失业保险条例》。除此以外，法规层面的还有《工伤保险条例》，但并未明确将事业单位包括进去。直到2005年，原劳动和社会保障部、原人事部等又出台了《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》，事业单位的工伤保险才得到明确。而事业单位的养老保险和生育保险除了一些政策性规定，也没有明确的法规将其与企业统一。
“对事业单位来讲，主要推动的是养老保险和医疗保险的社会化，国务院规定或者部门规章都已经把它纳入到这个范围里了，但实际的进展非常缓慢。”叶静漪告诉记者，一般的事业单位不会把5个险种都上全，多数单位只为职工办了医疗和养老两个保险，有的加上失业保险。工伤和生育保险比较乱，按规定，这两项保险职工个人不用缴费，由用人单位承担缴费义务，但是很多单位不参加，特别是生育保险的参保率很低。不仅是事业单位，企业也存在这个问题。
“目前迫切需要的是建立一个统一明确的社会保险制度。”杨利雄说。
“正在起草中的社会保险法对建立统一的社会保险制度应该会有推动。但是，社会保险法在起草中会遇到很多困难，其中就有关于机关事业单位社会保险的改革与制度设计问题。除了制度性规定外，技术层面比如社会保险费跨地区转移和企事业之间流动衔接等，跟事业单位改革进展缓慢都有关系，这无形中阻碍了社会保险法的立法进程。”叶静漪说，两部门合并后，对于加速社会保险法的立法进程有着积极意义。
趋势
社保建设的基础是全民一体
两部门合并的同时宣布成立国家公务员局，公务员是参加社会化的保险制度还是延续现有的中央财政拨款的福利制度呢？
“公务员社会保险在很多国家也是单立的，因为它毕竟比较特殊，在制度设计上可以有些特别的考虑。”叶静漪说。
“长远来看，公务员的养老、医疗保险将会向全民一体的社会保险体制过渡，但目前这个阶段有它的特殊性，社会保障制度本身的建设有一个适应社会发展的转变过程。”韩克庆认为，社会保障建设的基础平台应该走向全民一体，哪怕这种全民一体的制度设计水平低一点，在这个基础平台之上，再构建有差别的制度，比如职业年金、职业福利等。
杨利雄认为，公务员的改革方向是必须建立保险制度，也要缴纳保险费。公务员在国外也是单独管理，但待遇并不比其他职工高出很多。
另一个特殊群体———农民，他们的养老保险又将如何解决呢？
据介绍，我国的农村养老保险早在上个世纪80年代就开始了。1998年机构改革时，农村养老保险从民政部转到原劳动和社会保障部，但效果并不理想。
“目前大家对如何建立和完善农村社会保险制度的意见不太一致，有的认为应单独解决，有的认为应当纳入统一的规范。”叶静漪说，希望社会保险法的出台对建立农村社会保险制度有推动作用。
“两部门合并有利于制度的统一，但必须有一个过程。”杨利雄说。
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